背离了保护国民身体素质的基本宗旨，清廷的“禁烟”政策也就变成了防止白银外流乃至于“与洋争利”的经济手段。“烟禁”放开后，一些适合种植鸦片的地区为追逐丰厚利润而改种罂粟，很多肥沃的“生谷之土”被挤占，而在大量土烟涌入市场后，鸦片价格随之下降，这又导致吸食者成倍的增加。
从鸦片战争结束到清末禁烟，鸦片在中国已弛禁半个多世纪。据1906年的统计，全国共播种罂粟近1800万亩，占当时全国总耕地的1.5%，而在部分地区，如四川、云南、贵州三省，罂粟种植面积占到全部可耕地面积的8%以上。鸦片经济的繁荣与众多的吸食者互为因果，当年全国鸦片产量约5800万斤，鸦片吸食者超过2000万人，而在部分罂粟种植区，由于鸦片十分便宜，以至于吸食者众多，如四川、甘肃等地，近半甚至超过四分之三的男人都吸食鸦片，而女性也为数不少。有一些地方，人们讨论婚嫁时，最需要了解的细节竟然是这个家庭中拥有几杆烟枪！
清末新政后，国内对革除鸦片陋习的呼声日益高涨，1906年9月，清廷颁发“禁烟上谕”，宣称在“十年以内，将洋、土药之害，一律革除净尽”。当年11月，颁布《禁烟章程》十条，其中对禁吸、禁种、禁运等各项举措作了具体规定。1908年4月，清廷委派恭亲王溥伟充任“禁烟大臣”，以示重视。
清末禁烟的一大突破是与英国达成协议，自1907年开始，英国承诺每年输入中国的鸦片数量减少10%，如清政府在其后三年的禁烟成绩有重大进展，英国将继续减少进口（如无进展，中国需赔付此前损失的三倍）。1910年，清廷重开谈判，为调查实际禁烟情况，英国外交部委派资深外交官谢立山展开实地考察，在其后提交的评估报告中，谢立山认为，“山西实际上已完全停止了罂粟种植，陕西罂粟种植减少大约30%，甘肃种植减少不到25%”；“云南全省自从采取禁烟措施后种植减少大约75%”，贵州“鸦片种植已减少70%。”
